2.10.1. Los servicios
Los servicios del catálogo (artículo 15 de la LAAD) se prestan mediante la oferta pública de la Red de Servicios Sociales en centros y servicios públicos o privados concertados debidamente acreditados.
La prioridad en el acceso a los servicios viene determinada por el grado y nivel de dependencia y, a igual grado y nivel, por la capacidad económica del solicitante.
Hasta que la Red de Servicios del SAAD esté totalmente implantada, las personas en situación de dependencia que no puedan acceder a los servicios por aplicación del régimen de prioridad señalado tendrán derecho a una prestación económica vinculada al servicio (artículo 14.6), destinada a contribuir a la cobertura de los gastos derivados de la adquisición en el mercado del servicio previsto en el PIA, el cual deberá ser prestado, en todo caso, por parte de una entidad o centro acreditado para la atención a la dependencia.
Como ya se ha indicado, las personas beneficiarias participarán en la financiación de los servicios según el tipo y coste del servicio y su capacidad económica personal (artículo 33.1 de la LAAD). Por tanto, el cálculo de la cantidad que debe aportar la persona beneficiaria requiere de una valoración previa de su situación económica. En la CAPV, por el momento, cada diputación cuenta con su propia regulación sobre precios públicos y, por ende, con su modo particular de calcular dichos precios.
El Real Decreto 727/2007, de 8 de junio, modificado por el Real Decreto 175/2011, de 11 de febrero[37], sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas de la LAAD, establece cuáles son los servicios y prestaciones que corresponden a los grados II y III de dependencia, su finalidad y características básicas, y los criterios para determinar su intensidad. De acuerdo con su tenor, serán las comunidades autónomas las encargadas de regular el régimen de incompatibilidades entre los servicios del catálogo. No obstante, prevé que el servicio de atención residencial permanente será incompatible con el servicio de teleasistencia, con el servicio de ayuda a domicilio y con el de centro de noche.
La Resolución de 4 de noviembre de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo, por su parte, publica el Acuerdo sobre los criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y el importe de las prestaciones económicas para las personas reconocidas en situación de dependencia en Grado I. En la siguiente tabla recogemos la información relativa a los servicios y prestaciones correspondientes a cada grado y nivel de dependencia.
SERVICIOS Y PRESTACIONES CORRESPONDIENTES SEGÚN GRADACIÓN | ||||||
GIII Gran dependencia | GII Dependencia Severa | GI Dependencia Moderada | ||||
Nivel 2 | Nivel 1 | Nivel 2 | Nivel 1 | Nivel 2 | Nivel 1 | |
Servicio de prevención y de promoción de la autonomía personal | • | • | • | • | • | • |
Servicio de teleasistencia | • | • | • | • | • | • |
Servicio de ayuda a domicilio | • | • | • | • | • | • |
Servicio de centro de día/ centro de noche | • | • | • | • | • | • |
Servicio de atención residencial | • | • | • | • | ||
(PECEF) Prestación económica para cuidados en el entorno familiar | • | • | • | • | • | • |
(PEVS) Prestación económica vinculada al servicio | • | • | • | • | • | • |
(PEAP) Prestación económica de asistencia personal | • | • |
El análisis de estos servicios no es, en modo alguno, objeto del presente estudio, máxime cuando la vigencia de tal análisis se encontraría condicionada por la inminente publicación por parte del Gobierno Vasco del Decreto regulador de la Cartera de Prestaciones y Servicios, en desarrollo de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales[38].
No obstante, sucintamente describiremos los servicios que contempla la LAAD, y algunas peculiaridades de nuestros territorios históricos, sin obviar el análisis que esta institución tuvo oportunidad de realizar con motivo de la publicación de los informes extraordinarios Atención a personas mayores en la CAPV: servicio de asistencia domiciliaria, centros de día y centros residenciales en 2004, La integración laboral de las personas con discapacidad en la CAPV en 2003, Atención comunitaria de la enfermedad mental en 2000 y Atención sociosanitaria en 2008 y el recientemente publicado sobre La situación de los servicios sociales de base en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
a) Los servicios de prevención de las situaciones de dependencia y promoción de la autonomía personal
La finalidad de los servicios de prevención de las situaciones de dependencia es prevenir la aparición o agravamiento de enfermedades o discapacidades y de sus secuelas, mediante el desarrollo coordinado, entre los servicios sociales y de salud, de actuaciones de promoción de condiciones de vida saludables, programas específicos de carácter preventivo y de rehabilitación dirigidos a las personas mayores y personas con discapacidad y a quienes se ven afectados por procesos de hospitalización complejos.
Esta atención se incluirá en los programas de teleasistencia, ayuda a domicilio, centros de día y atención residencial.
La intensidad de estos servicios se determinará en los Planes para prevenir la aparición de las situaciones de dependencia y su agravamiento, que habrán de elaborar los órganos competentes de cada comunidad autónoma para su ámbito territorial.
Los servicios de promoción de la autonomía personal tienen como objetivo desarrollar y mantener la capacidad personal de controlar, afrontar y tomar decisiones acerca de cómo vivir de acuerdo con las normas y preferencias propias, y facilitar la ejecución de las actividades básicas de la vida diaria. Se trata de servicios de asesoramiento, orientación, asistencia y formación en tecnologías de apoyo y adaptaciones que contribuyan a tal fin; servicios de habilitación, de terapia ocupacional, etc. De acuerdo con el Real Decreto 727/2007, la intensidad de este servicio se adecuará a las necesidades personales de promoción de la autonomía, a la infraestructura de los recursos existentes y a las normas que se establezcan por la administración competente en cada comunidad autónoma.
La Resolución de 4 de noviembre de 2010, de la Secretaría General de Política Social y Consumo, por la que se publica el Acuerdo sobre los criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y el importe de las prestaciones económicas para las personas reconocidas en situación de dependencia en Grado I, ha venido a concretar algo más la naturaleza de estos servicios. Así, establece que "son servicios de promoción para la autonomía personal, cuyo contenido se desarrollará por la Comisión Delegada del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, los siguientes:
– Los de habilitación y terapia ocupacional.
– Atención temprana.
– Estimulación cognitiva.
– Promoción, mantenimiento y recuperación de la autonomía funcional.
– Habilitación psicosocial para personas con enfermedad mental o discapacidad intelectual.
– Apoyos personales y cuidados en alojamientos especiales (viviendas tuteladas)".
La intensidad del servicio de promoción se ajustará al siguiente intervalo de protección, sin perjuicio de lo previsto para la atención temprana, los servicios de promoción, mantenimiento y recuperación de la autonomía funcional: entre 20 y 30 horas mensuales para el Grado I Nivel 2 y entre 12 y 19 horas mensuales para el Grado I Nivel 1.
Para la atención temprana, se establece como intensidad un mínimo de 6 horas mensuales y para los servicios de promoción, mantenimiento y recuperación de la autonomía funcional, un mínimo de 15 horas mensuales.
La concreción de la intensidad se determinará en el Programa Individual de Atención, de conformidad con las horas mensuales que establezca el correspondiente dictamen técnico, en función de las actividades de la vida diaria en las que la persona en situación de dependencia precise apoyos o cuidados. Todo ello, sin perjuicio de las mayores intensidades de los servicios y programas de promoción de autonomía personal que cada comunidad autónoma tenga ya establecido.
La resolución contempla la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan desarrollar acciones y programas con carácter complementario a las prestaciones contenidas en el Programa Individual de Atención, tales como asesoramiento, acompañamiento activo, orientación, asistencia y formación en tecnologías de apoyo y adaptaciones que contribuyan a facilitar la realización de las actividades de la vida diaria.
b) Servicio de teleasistencia
El servicio de teleasistencia facilita asistencia a las personas beneficiarias mediante el uso de tecnologías de la comunicación y de la información, observando las medidas de accesibilidad para cada caso, y apoyo de los medios personales necesarios, en respuesta inmediata ante situaciones de emergencia, inseguridad, soledad y/o aislamiento. Puede ser un servicio independiente o complementario al de ayuda a domicilio. Se prestará a quienes no reciban atención residencial si así lo establece su PIA.
Este servicio técnico ofrece a las personas usuarias la posibilidad de acceder, por vía telefónica y con inmediatez, a los recursos comunitarios de la red socio-asistencial y a los centros de coordinación de urgencias.
De acuerdo con la Resolución de 4 de noviembre de 2010, a la que hacíamos alusión, el servicio de teleasistencia se prestará como servicio complementario al resto de prestaciones contenidas en el PIA excepto en el caso de servicios de teleasistencia avanzada con apoyos complementarios, cuyo contenido se determinará por la Comisión Delegada del Consejo Territorial del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.
Conforme a la Ley 12/2008 de Servicios Sociales pasa a ser competencia del Gobierno Vasco.
El Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco nos ha trasladado que la asunción de la gestión del servicio de teleasistencia se acometerá en el ejercicio 2011; así, nos indica que "el análisis realizado de los sistemas que hoy se prestan en los diferentes territorios de la CAPV evidencia una gran disparidad en el nivel de prestaciones, requisitos de acceso o precios públicos, dentro del sistema de teleasistencia, por lo que se ha estimado necesario realizar un trabajo de análisis pormenorizado que permita estar en condiciones de asumir, en 2011, un servicio homogéneo para toda la CAPV desde la titularidad del Gobierno Vasco".
c) Servicio de ayuda a domicilio (SAD)
El SAD lo conforma el conjunto de actuaciones llevadas a cabo en el domicilio de la persona en situación de dependencia, con el fin de atender sus necesidades de la vida diaria (cuidados personales y tareas domésticas como limpieza, lavado, cocina, etc.) e incrementar su autonomía, posibilitando la permanencia en su domicilio el mayor tiempo posible.
Para determinar la intensidad de este servicio se utiliza como unidad la hora de atención. En el PIA habrá de establecerse el número de horas mensuales que, como mínimo, será acorde a los intervalos que según el grado y nivel de dependencia establece el Real Decreto 727/2007 (para los grados III y II) y la Resolución de 4 de noviembre de 2010 (para el Grado I).
HORAS MENSUALES DE ATENCIÓN | ||
GRADO III GRAN DEPENDENCIA | Nivel 2 | Entre 70 y 90 |
Nivel 1 | Entre 55 y 70 | |
GRADO II DEPENDENCIA SEVERA | Nivel 2 | Entre 40 y 55 |
Nivel 1 | Entre 30 y 40 | |
GRADO I DEPENDENCIA MODERADA | Nivel 2 | Entre 21 y 30 |
Nivel 1 | Entre 12 y 20 |
En numerosas ocasiones[39] esta institución ha tenido la oportunidad de hacer notar el desigual desarrollo que este servicio ha tenido en cada territorio histórico e, incluso, en cada municipio.
Así, en Álava, el Instituto Foral de Bienestar Social atiende a todas las personas dependientes en todo el territorio histórico. Las personas no declaradas en situación de dependencia han venido siendo atendidas también por el Instituto, a excepción de las residentes en Vitoria-Gasteiz, de las que se ocupa su ayuntamiento. En el territorio de Gipuzkoa, el SAD está gestionado por los ayuntamientos, mediante una encomienda de gestión, en el contexto del Acuerdo marco de 3 de noviembre de 2005 para la colaboración entre la Diputación Foral de Gipuzkoa y la Asociación de Municipios Vascos (EUDEL), que define las condiciones de prestación del servicio de ayuda a domicilio y establece la distribución de horas que la Diputación ha de financiar (como máximo) anualmente en cada municipio. En el marco de dicho acuerdo, cada ayuntamiento ha aprobado su propia ordenanza reguladora del servicio en su municipio. La Diputación Foral de Gipuzkoa no asigna el servicio, sino que asume su responsabilidad financiera a posteriori, dentro de los límites acordados. El Reglamento del SAD vigente establece un máximo de 3 horas de atención diaria, incluyendo festivos, por lo cual la intensidad máxima es de 90 horas al mes. En Bizkaia, por el contrario, no existe ningún acuerdo marco que permita garantizar la unificación de criterios en el territorio. Cada ayuntamiento o mancomunidad ha elaborado su propia normativa reguladora atendiendo a criterios propios.
Esta institución también ha manifestado la conveniencia de contar con una regulación que permita unificar criterios sobre los niveles de atención que conviene alcanzar, la financiación, los precios públicos, el modelo de gestión[40], etc. Todo ello con el objeto de garantizar la igualdad en el acceso a tal servicio, su cobertura y nivel de calidad.
d) Servicio de centro de día y de noche
El servicio de centro de día o de noche se halla a medio camino entre la atención en el domicilio y la que se presta en el centro residencial. Ofrece una atención integral durante el periodo diurno o nocturno[41] a las personas en situación de dependencia, con los siguientes objetivos:
– Recuperar y obtener el mayor grado de independencia funcional y autonomía personal.
– Mejorar o mantener el estado de salud y prevenir la aparición de enfermedades o agravamiento de las mismas.
– Potenciar y rehabilitar las capacidades cognitivas, funcionales y sociales para frenar el deterioro.
– Demorar el ingreso en centros residenciales.
Constituye también una medida de apoyo a las familias y a las personas cuidadoras en tanto que les ofrece orientación, asesoramiento, formación en conocimiento y habilidades de cuidado y tiempos de respiro.
En definitiva, este servicio cubre, desde un enfoque biopsicosocial, las necesidades de asesoramiento, prevención, rehabilitación, orientación para la promoción de la autonomía, habilitación o atención asistencial y personal. Se trata, por tanto, de una atención integral y especializada en régimen ambulatorio[42].
La LAAD prevé la siguiente tipología:
– Centros de día para menores de 65 años (fundamentalmente dirigido a personas con discapacidad).
– Centros de día para mayores.
– Centros de día de atención especializada por la especificidad de los cuidados que ofrecen.
– Centros de noche.
Al igual que en el caso del SAD, el Real Decreto 727/2007 limitaba el acceso a estos centros a las personas declaradas en situación de dependencia en los grados II y III, fundamentalmente porque, de acuerdo con el calendario de implantación progresiva de la LAAD, el Grado I Nivel 2 y el Grado I Nivel 1 no resultarían efectivos hasta el 1 de enero de 2011 y 1 de enero de 2013 respectivamente. La Resolución de 4 de noviembre de 2010 concreta la intensidad del servicio de centro de día en las siguientes horas semanales de atención personalizada:
HORAS SEMANALES DE ATENCIÓN MÍNIMA PERSONALIZADA | ||
GRADO I | Nivel 2 | 25 |
DEPENDENCIA MODERADA | Nivel 1 | 15 |
El Gobierno Vasco reguló mediante el Decreto 202/2000, de 17 de octubre, los centros de día para personas mayores dependientes en el ámbito de la CAPV. No existe una regulación de carácter autonómico semejante para aquellos centros de día destinados a la atención de personas con discapacidad.
e) Servicio de atención residencial
El servicio de atención residencial ofrece una atención integral y continuada, de carácter personal, social y sanitario, que se presta en centros residenciales de la red pública o concentrada, teniendo en cuenta la naturaleza de la dependencia, grado de la misma e intensidad de los cuidados que precisa la persona.
Puede tener carácter permanente, cuando el centro residencial pasa a ser la residencia habitual de la persona, o temporal, cuando el período de atención es limitado en el tiempo. La estancia temporal responde a situaciones de convalecencia de la persona beneficiaria o de descanso o enfermedad de su cuidadora.
El Real Decreto referido prevé que la intensidad del servicio de atención residencial "estará en función de los servicios del centro que precisa la persona con dependencia, de acuerdo con su PIA". Se trata de un servicio que no está previsto para las personas valoradas con el Grado I de dependencia. Sin embargo, en la Resolución de 4 de noviembre de 2010 a la que venimos haciendo referencia se prevé que, hasta el 31 de diciembre de 2013, a las personas que el 28 de octubre de 2010 estuvieran recibiendo el servicio de atención residencial, se les podrá ofrecer esta prestación como la modalidad de intervención más adecuada en el proceso de consulta para el establecimiento del Programa Individual de Atención.
En el caso de que se haya reconocido esta prestación, el servicio de atención residencial ajustará los servicios y programas de intervención a las necesidades de las personas atendidas en situación de dependencia moderada.
La LAAD, en el catálogo de servicios que establece en su artículo 15, prevé la siguiente tipología para el servicio de atención residencial:
– Residencia de personas mayores en situación de dependencia.
– Centro de atención a personas en situación de dependencia, en razón de los distintos tipos de discapacidad.
La Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales del País Vasco distingue entre centros residenciales para personas mayores, para personas con discapacidad y para personas con enfermedad mental. El Gobierno Vasco reguló mediante el Decreto 41/1998, de 10 de marzo, los servicios sociales residenciales para la tercera edad.
Las condiciones que establece esta norma han quedado superadas a día de hoy, por lo que se hace precisa su actualización mediante la aprobación de un nuevo decreto del Gobierno Vasco sobre requisitos materiales y funcionales de los centros residenciales.
Al igual que ocurre con los centros de día no existe una regulación de carácter autonómico semejante para aquellos centros residenciales destinados a la atención de personas con discapacidad.
f) Otros servicios
Además de los servicios descritos, previstos en el catálogo que establece la LAAD y, en su gran mayoría, con una larga trayectoria en la CAPV, destacan en nuestra comunidad otros servicios de apoyo a las personas cuidadoras. Así, el programa "ZAINDUZ" en Bizkaia, "SENDIAN" en Gipuzkoa o "CUIDARSE PARA CUIDAR" en Álava, persiguen el objetivo principal de que la persona en situación de dependencia permanezca en su hogar con una mejora de su calidad de vida, mediante el asesoramiento y la intervención con familiares y cuidadoras/es principales (apoyo psicológico, grupos de autoayuda, formación sobre los cuidados, etc.).
Otras iniciativas completan la oferta en la CAPV de servicios dirigidos a las personas en situación de dependencia: comités de ética en intervención social[43], vacaciones adaptadas para personas con discapacidad y sus familiares, servicio de bono-taxi, de alojamiento de estudiantes con personas mayores, programa de apoyo a la vida independiente, programas de ocio y tiempo libre, servicios de respiro o de tutela para personas adultas incapacitadas. Estos servicios presentan un grado de implantación distinto en cada territorio histórico.
[37] El Real Decreto 175/2011, de 11 de febrero, incorpora los criterios sobre las intensidades de protección de los servicios, el importe de las prestaciones económicas y los requisitos y condiciones de acceso a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar que puedan reconocerse a las personas en situación de dependencia en grado I, de dependencia moderada. La publicación de este Real Decreto ha sido posterior a la fecha de cierre de este informe. Este Real Decreto se aprueba de conformidad con el Acuerdo adoptado por el Consejo Territorial del SAAD al que aludimos en todo momento al referirnos al Grado I.
[38] De acuerdo con la información facilitada por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, se ha elaborado un modelo de ficha consensuado con las instituciones y agentes sociales que participan en el Sistema de Servicios Sociales, que recoge los elementos más destacables de cada uno de los servicios y prestaciones señalados en el catálogo de servicios que la Ley 12/2008 describe en su artículo 22; entre ellos, los requisitos de acceso a dichos servicios y prestaciones y la definición de cada uno de ellos. Tras la elaboración de las fichas de los servicios con la participación de las distintas instituciones implicadas y la iniciativa social, se procederá a la redacción de dicho decreto. Nos informan de que los aspectos referidos al procedimiento de acceso, las causas y procedimiento de suspensión o extinción del derecho al servicio y el régimen de compatibilidades entre los servicios se establecerán como disposiciones comunes al conjunto de servicios.
[39] ARARTEKO; Atención a personas mayores en la CAPV: servicio de asistencia domiciliaria, centros de día y centros residenciales: Vitoria-Gasteiz, ARARTEKO, 2004.
[40] Sobre esta cuestión la institución del Ararteko advirtió de los inconvenientes que presenta la prestación del servicio mediante subvención directa (concediendo una ayuda económica individual a la persona beneficiaria para que gestione la contratación) en su Informe Anual 2002.
[41] Aunque el Centro de Noche se prevé en la LAAD, lo cierto es que en la CAPV únicamente se impulsaron dos experiencias en Álava y Gipuzkoa que no se han consolidado: la primera en Vitoria, en un centro de titularidad foral gestionado por Eulen, y la segunda en el Centro Gerontológico Julián Rezola de Matia Fundazioa, en Donostia. También se he registrado un centro de respiro en Santurce (Bizkaia), ubicado en la Residencia Nuestra Señora de Begoña, con estancias de noche.
[42] SEMPERE NAVARRO, Antonio V. et al. Comentario sistemático de la Ley de la dependencia: Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia y normas autonómicas. Cizur Menor: Aranzadi, 2008. Colección monografías Aranzadi. Derecho laboral.
[43] Bizkaia: Decreto Foral 232/2006, de 26 de diciembre; Gipuzkoa: Decreto Foral 46/2007, de 12 de junio; Álava: Decreto Foral 14/2011, de 1 de marzo.